試辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決策內(nèi)情 為何廣東、福建先走一步
中國(guó)地域廣大，與外界隔絕既久，且有制度上的差異，實(shí)行對(duì)外開放不可能從一開始就門戶洞開，全境同步開放。遵循歷來的經(jīng)驗(yàn)，中央決策層采取了從沿海到內(nèi)地梯度開放的策略，以控制風(fēng)險(xiǎn)，并從局部得到經(jīng)驗(yàn)和示范。其中一個(gè)重大舉措，就是在廣東、福建兩省實(shí)行特殊政策和靈活措施，并建立深圳、珠海、汕頭、廈門四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)。特區(qū)政策在今天基本完成了它的歷史使命，然而，當(dāng)年興辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決策醞釀過程，有許多鮮為人知的故事。
批準(zhǔn)廣東、福建先走一步
1979年1月8日到25日，習(xí)仲勛召集省委常委擴(kuò)大會(huì)議，傳達(dá)中共十一屆三中全會(huì)精神。在十一屆三中全會(huì)上，大會(huì)給與會(huì)者印發(fā)了歐日、亞洲"四小龍"利用外資和外國(guó)先進(jìn)技術(shù)加快發(fā)展的材料，引起熱議，這顯然給了廣東省領(lǐng)導(dǎo)以重大激勵(lì)。會(huì)后，廣東省委領(lǐng)導(dǎo)分頭到下面調(diào)查研究。吳南生率工作組赴汕頭。他在調(diào)查研究中由此產(chǎn)生了一個(gè)大膽的想法：在汕頭劃出一塊地方，徹底開放，辦出口加工區(qū)，利用外資發(fā)展經(jīng)濟(jì)。
3月3日，吳南生在廣東省委常委會(huì)議上正式提出在汕頭劃出一塊地方搞試驗(yàn)的設(shè)想。他舉出三條理由：第一，在全省來說，除廣州之外，汕頭是對(duì)外貿(mào)易最多的地方，每年有1億美元的外匯收入，搞對(duì)外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)比較有經(jīng)驗(yàn)。第二，潮汕地區(qū)海外的華僑、華人是全國(guó)最多的，約占我國(guó)海外華人的三分之一。其中許多是在外有影響的人物，我們可以動(dòng)員他們回來投資。第三，汕頭地處粵東，偏于一隅，萬一辦不成，失敗了，也不會(huì)影響太大。
4月3日，習(xí)仲勛赴京參加中央工作會(huì)議，4月8日，習(xí)仲勛在中南組發(fā)言說：廣東鄰近港澳，華僑眾多，應(yīng)充分利用這個(gè)有利條件，積極開展對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流。這方面，希望中央給點(diǎn)權(quán)，讓廣東先走一步，放手干。
會(huì)上，福建省也提出在廈門建立出口加工區(qū)的要求。
中央工作會(huì)議討論了廣東省和福建省的要求，決定對(duì)廣東、福建兩省實(shí)行特殊政策、靈活措施，并在廣東的深圳、珠海、汕頭，福建的廈門等地試辦出口特區(qū)，作為華僑和港澳商人的投資場(chǎng)所。會(huì)后，谷牧向鄧小平作匯報(bào)，谷牧說：廣東有這樣的思想，先走一步，劃一個(gè)地方出來，搞改革開放，然后全面推開。鄧小平很贊成。谷牧說："但是名字定不下來。"鄧小平說："還是叫特區(qū)好，陜甘寧開始就叫特區(qū)嘛!"當(dāng)談到解決配套建設(shè)資金時(shí)，鄧小平說："中央沒有錢，可以給些政策，你們自己去搞，殺出一條血路來!"
按照這個(gè)思路，谷牧等人幫助廣東、福建兩省分別起草了《關(guān)于發(fā)揮廣東優(yōu)越條件，擴(kuò)大對(duì)外貿(mào)易，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的報(bào)告》和《關(guān)于利用僑資、外資，發(fā)展對(duì)外貿(mào)易，加速福建社會(huì)主義建設(shè)的請(qǐng)示報(bào)告》。
7月15日，中共中央、國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了廣東、福建的兩個(gè)報(bào)告。中央決定，在粵閩兩省實(shí)行特殊政策和靈活措施，給地方以更多的自主權(quán)，使之發(fā)揮優(yōu)越條件，抓緊當(dāng)前有利的國(guó)際形勢(shì)，先走一步，把經(jīng)濟(jì)盡快搞上去。
經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法與籌建
創(chuàng)辦深圳、珠海、汕頭、廈門四個(gè)特區(qū)，本來是中央對(duì)廣東、福建兩省實(shí)行特殊政策、靈活措施的一項(xiàng)內(nèi)容，隨著實(shí)踐的發(fā)展，逐步單列出來，由國(guó)家進(jìn)出口管理委員會(huì)歸口管理。1979年9月下旬，受中共中央、國(guó)務(wù)院委托，兼任國(guó)家進(jìn)出口管理委員會(huì)主任的副總理谷牧前往這四個(gè)地方實(shí)地考察籌辦工作。
1980年3月24日至30日，谷牧在廣州主持召開廣東、福建兩省會(huì)議，檢查中央指示的貫徹情況，進(jìn)一步研究特區(qū)建設(shè)問題。這次會(huì)議采納了廣東提出的建議，將"出口特區(qū)"這個(gè)名稱，改為具有更豐富內(nèi)涵的"經(jīng)濟(jì)特區(qū)"。
1980年8月26日，五屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議審議并批準(zhǔn)建立深圳、珠海、汕頭、廈門四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，并批準(zhǔn)公布了《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》。
特區(qū)開發(fā)之初，資金籌集是一大難題。特區(qū)開發(fā)走了一條"多方籌資，負(fù)債開發(fā)"的新路子，從3個(gè)方面成功地解決了籌集資金的難題：一是使用國(guó)家銀行信貸；二是收取土地使用費(fèi)，以地生財(cái)；三是吸收利用外資，包括從國(guó)際金融市場(chǎng)籌借貸款，中外合資、合作經(jīng)營(yíng)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施等形式。國(guó)家只給予稅收優(yōu)惠和信貸傾斜。
經(jīng)過一年多的醞釀籌備，深圳、珠海、汕頭、廈門四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，從1980年下半年起相繼投入開發(fā)建設(shè)。
經(jīng)濟(jì)調(diào)整考驗(yàn)特殊政策
1980年冬，遼寧省委第一書記任仲夷接任廣東省委第一書記，輕工業(yè)部部長(zhǎng)梁靈光任省委書記兼廣州市委第一書記。他倆赴任前，鄧小平、葉劍英、李先念、胡耀邦等先后接見他們，給予明確的支持。葉劍英亟盼家鄉(xiāng)早日脫貧，對(duì)任、梁二人寄予厚望。鄧小平說："特區(qū)不是僅僅指深圳、珠海那幾塊地方，是指廣東、福建兩個(gè)省。單搞那一點(diǎn)地方不行，中央講的是兩個(gè)省。你們要充分發(fā)揮這個(gè)有利條件。對(duì)于搞特區(qū)，你們要摸出規(guī)律，搞出個(gè)樣子來。"
胡耀邦期望他們能審時(shí)度勢(shì)，通權(quán)達(dá)變。萬里說：你們要解放思想，放手把經(jīng)濟(jì)搞上去，闖出一條新路。你們犯了錯(cuò)誤也不要緊，國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)。你們先走一步，犯錯(cuò)誤對(duì)全國(guó)來說也是有意義的，可以吸取教訓(xùn)。
1980年12月，廣東、福建兩省的特殊政策很快遇到了新情況：中央確定對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)行進(jìn)一步調(diào)整。在中央工作會(huì)議上，陳云、李先念等講話，都沒有涉及兩省執(zhí)行調(diào)整方針可不可以"特殊"。顯然，如何協(xié)調(diào)集中統(tǒng)一與兩省特殊政策的關(guān)系，成了一個(gè)問題。
在中央工作會(huì)議上，任仲夷不得不為特區(qū)政策辯護(hù)。鄧小平支持了任仲夷。他在閉幕會(huì)上講話表態(tài)："在廣東、福建兩省設(shè)置幾個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決定，要繼續(xù)實(shí)行下去。但步驟和辦法要服從于調(diào)整，步子可以走慢一點(diǎn)。"12月24日，胡耀邦主持召開廣東、福建實(shí)行特殊措施座談會(huì)。座談會(huì)期間，鄧小平、陳云都表示支持兩省及特區(qū)工作。
1981年5月27日至6月14日，中共中央、國(guó)務(wù)院在北京召開廣東、福建兩省和經(jīng)濟(jì)特區(qū)工作會(huì)議。會(huì)議由谷牧主持，參加會(huì)議的有廣東的任仲夷、福建的項(xiàng)南、中共中央和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門及特區(qū)的負(fù)責(zé)干部，還邀請(qǐng)錢俊瑞、許滌新、薛暮橋、古念良等多位經(jīng)濟(jì)學(xué)家與會(huì)。在這次會(huì)議上，廣東和福建共同呼吁中央進(jìn)一步放手。在6月11日下午的會(huì)上，項(xiàng)南發(fā)言說：目前福建對(duì)華僑和外國(guó)資本的吸引力不如廣東，更不如香港、澳門。因此，福建應(yīng)該采取比廣東和港澳更加優(yōu)惠、更具有吸引力的政策。只要中央給了權(quán)，我們就可以通過特殊政策和靈活措施搞到錢，解決資金短缺這個(gè)長(zhǎng)期困擾我們的大問題。任仲夷和項(xiàng)南共同提出：能不能定出幾條杠杠，第一，不走資本主義道路；第二，堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則；第三，堅(jiān)決完成中央規(guī)定的任務(wù)；第四，不做特殊黨員；第五，執(zhí)行統(tǒng)一對(duì)外政策。
這次會(huì)議所要解決的問題有兩個(gè)：一個(gè)是統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，一個(gè)是明確政策。從會(huì)議形成的紀(jì)要看，這兩個(gè)目的都達(dá)到了。
會(huì)議的另一項(xiàng)議程，就是提出經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)的10項(xiàng)政策。其中最重要的有4條：一、明確四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)"不是政治特區(qū)"。二、進(jìn)一步明確在特區(qū)內(nèi)實(shí)行與內(nèi)地不同的經(jīng)濟(jì)和行政管理體制。三、給予來特區(qū)投資的外商比內(nèi)地更優(yōu)惠的待遇。四、國(guó)家承諾以更大的力度支持特區(qū)建設(shè)，包括特區(qū)建設(shè)所需的資金，由國(guó)家給予財(cái)政和信貸支持；允許特區(qū)銀行吸收的存款全部用作貸款……
7月19日，中共中央和國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了《廣東、福建兩省和經(jīng)濟(jì)特區(qū)工作會(huì)議紀(jì)要》。上述各項(xiàng)政策得到中共中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。中央在批轉(zhuǎn)文件的通知中指出，兩省和經(jīng)濟(jì)特區(qū)創(chuàng)造經(jīng)驗(yàn)，"不僅對(duì)兩省經(jīng)濟(jì)的繁榮，而且對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，都具有重要的意義"。授權(quán)兩省和經(jīng)濟(jì)特區(qū)，"凡是符合黨的路線、方針、政策，對(duì)兩省和全國(guó)的經(jīng)濟(jì)調(diào)整和發(fā)展有利的事，就要大膽放手去干"。這次會(huì)議較好地協(xié)調(diào)了中央有關(guān)部門和兩省之間的關(guān)系，基本滿足了廣東、福建兩省提出進(jìn)一步松綁放權(quán)的要求，并且為舉辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)確定了一個(gè)制度和政策框架。
為什么沒在其他省市辦特區(qū)
雖然有了中央的文件，但并沒有消除黨內(nèi)的不同意見。按照傳統(tǒng)的觀念，社會(huì)主義應(yīng)當(dāng)是以公有制為主體，實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。然而，經(jīng)濟(jì)特區(qū)卻是以吸引外資為主，實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)。由此產(chǎn)生了一個(gè)觀念上的難題："經(jīng)濟(jì)特區(qū)究竟姓'社'還是姓'資'?"
1981年12月22日，在中央召開的省、自治區(qū)、直轄市黨委第一書記座談會(huì)上，陳云要求，經(jīng)濟(jì)特區(qū)現(xiàn)在第一位的任務(wù)是認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，既要看到特區(qū)的有利方面，也要估計(jì)到特區(qū)帶來的副作用。當(dāng)時(shí)不少省市都向中央要求試辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)，陳云堅(jiān)決不同意。他明確指出，特區(qū)"現(xiàn)在只能有這幾個(gè)，不能增多"。可以看出，陳云對(duì)試辦特區(qū)態(tài)度比較謹(jǐn)慎。他不反對(duì)試辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)，但要求注意特區(qū)帶來的負(fù)面影響，堅(jiān)決不主張擴(kuò)大特區(qū)的范圍，特別不贊成在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)心臟――江浙地區(qū)辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)。陳云講這個(gè)話，打消了其他地區(qū)辦特區(qū)的想法。
1979年4月中央工作會(huì)議上議論辦出口特區(qū)時(shí)，還有上海崇明島。從地理?xiàng)l件看，崇明島與大陸自然隔離，最適宜于辦特區(qū)，但最后確定時(shí)沒有它。不過，20世紀(jì)90年代初，鄧小平為80年代沒有在上海設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)不止一次地表示遺憾。1991年1月28日，鄧小平說："浦東開發(fā)至少晚了五年。浦東如果像深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)那樣，早幾年開發(fā)就好了。"2月13日，他又說："如果當(dāng)時(shí)就確定在上海也設(shè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，現(xiàn)在就不是這個(gè)樣子。"1992年2月17日，鄧小平再次表示："浦東開發(fā)晚了。" （蕭冬連）
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