打造制度之籠，從黨內(nèi)做起

　　“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，是新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體履新之后振奮人心的承諾之一，公眾多有期待。然而，打造制度之籠，是一項(xiàng)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要穩(wěn)步推進(jìn)。5月27日，經(jīng)中共中央批準(zhǔn)，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》及《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》對(duì)外公布。早在1990年，中央就頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》�，F(xiàn)在，經(jīng)過修訂和完善，這個(gè)條例歷經(jīng)20余年終于正式出臺(tái)。

　　這個(gè)被稱作“黨內(nèi)立法法”的法規(guī)，意義何在？不難預(yù)想，隨著這一重要法規(guī)的出臺(tái)，一方面，更多黨內(nèi)法規(guī)的制定有了依循；另一方面，它將大大強(qiáng)化對(duì)現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)籌和梳理�？梢哉f，這兩個(gè)文件的頒布，既是打造制度之籠的具體舉措，也標(biāo)志著制度建設(shè)上了一個(gè)新的臺(tái)階。

　　不同于其他黨內(nèi)法規(guī)，這兩個(gè)文件是在為黨內(nèi)立法立規(guī)矩。黨內(nèi)的規(guī)矩怎樣制定，由誰(shuí)來制定，事關(guān)重大。這些年來，我們黨致力于制度建設(shè)，出臺(tái)了不少各式各樣的條例和規(guī)定，發(fā)揮了很大作用，但也有一些情況值得思考。一是對(duì)怎樣立規(guī)矩還缺乏統(tǒng)一要求，一定程度上存在隨意制定、越權(quán)制定、重復(fù)制定等無序現(xiàn)象。二是立規(guī)矩的主體比較混亂。有的條例和規(guī)定，看上去像模像樣，但仔細(xì)一琢磨，不對(duì)了，制定者把自己置身于外，被管的對(duì)象成了管的主體。

　　事實(shí)表明，讓應(yīng)該被規(guī)則約束的人去制定規(guī)則，其結(jié)果往往不是權(quán)力受到約束，而是權(quán)力膨脹。立法法就是對(duì)立法權(quán)力的規(guī)范。這次條例對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限作出專門規(guī)定，明確了哪些事項(xiàng)只能由黨的中央組織制定，哪些事項(xiàng)可以由中央紀(jì)委、中央各部門或省區(qū)市黨委制定，對(duì)于減少制定黨內(nèi)法規(guī)方面的混亂，約束黨內(nèi)立法權(quán)力的濫用，無疑將產(chǎn)生十分積極的作用。

　　兩個(gè)文件的出臺(tái)，也包含了理念的深刻變化，一些現(xiàn)代法治新理念在生根、發(fā)芽。

　　例如制度體系的理念。長(zhǎng)期以來我們雖然強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)，但是，由于存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，往往只是把制度簡(jiǎn)單地理解為提出要求、作出規(guī)定、制定條例，免不了頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，往往顧此失彼、按下葫蘆浮起瓢。制度不應(yīng)只是把條文堆砌起來，不顧條文之間的各行其是、互不相干甚至相互打架，而是讓條文有機(jī)連接、相輔相成。否則，要求再多再細(xì)，都會(huì)因繁瑣、不可用甚至相互對(duì)立而消解制度的權(quán)威性。

　　又如公開的理念。除了要求制定黨內(nèi)法規(guī)要廣泛征求意見外，條例還特別強(qiáng)調(diào)，黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)批準(zhǔn)后“一般應(yīng)當(dāng)公開發(fā)布”。這些年，我們?cè)絹碓秸J(rèn)識(shí)到發(fā)展黨內(nèi)民主的重要性。但是，民主要靠公開來保證。公開不僅僅是滿足知情權(quán)，更是參與的前提。黨內(nèi)法規(guī)公開，等于將這把利器不但交到了普通黨員手里，也交到了老百姓手里，使他們對(duì)黨的事務(wù)有了監(jiān)督和評(píng)判的權(quán)利，也讓我們必須時(shí)刻提醒自己：今后老百姓和普通黨員會(huì)拿這些標(biāo)尺來衡量執(zhí)政黨的每個(gè)組織和黨員。從這個(gè)意義上講，有公開，才有民主。

　　當(dāng)然，黨內(nèi)法規(guī)不僅僅是管黨員干部、管執(zhí)政骨干的，所有黨員、黨的各級(jí)組織，都應(yīng)在約束之列，黨內(nèi)法規(guī)也理所當(dāng)然地是權(quán)力約束的一個(gè)重要部分。從這個(gè)角度看，兩個(gè)“黨內(nèi)立法法”的出臺(tái)表明，打造約束權(quán)力的制度之籠，正在從黨內(nèi)做起。 （王長(zhǎng)江  作者為中央黨校黨建教研部主任、教授）