具有軟法性質(zhì)的人權(quán)事業(yè)新藍圖

　　從法律上說,國家人權(quán)行動計劃屬于政府關(guān)于人權(quán)保障的階段性政策性文件,雖然本身并不像法律條文一樣具有法律約束力,但是,它是落實尊重和保障人權(quán)的憲法原則以及相關(guān)法律法規(guī)的政策性措施,是結(jié)合政府職責和任務制定的國家規(guī)劃,是憲法和法律在政府工作中的具體化,既具有指導性,又具有較強的操作性和執(zhí)行力,所以在學理上說屬于廣義上的軟法

　　6月11日,經(jīng)國務院授權(quán),國務院新聞辦公室發(fā)布我國《國家人權(quán)行動計劃(2012-2015年)》。這是我國第二個專門以人權(quán)為主題的國家規(guī)劃,是我國政府落實尊重和保障人權(quán)憲法原則的一項重大舉措,對推動科學發(fā)展和促進社會和諧,努力實現(xiàn)我國全面建設(shè)小康社會的宏偉目標,具有重要意義。

　　具有軟法性質(zhì)的工作藍圖

　　2009年4月13日,經(jīng)國務院授權(quán),國務院新聞辦公室發(fā)布《國家人權(quán)行動計劃(2009-2010年)》。這是我國第一次制定以人權(quán)為主題的國家規(guī)劃,是一個歷史性的突破。該計劃的制定實施和如期完成,使尊重和保障人權(quán)的觀念及意識更加深入人心,中國人權(quán)事業(yè)獲得了切實推進。而第二期國家人權(quán)行動計劃正是在全面總結(jié)第一期計劃經(jīng)驗的基礎(chǔ)上制定的,是我國人權(quán)事業(yè)發(fā)展的嶄新藍圖。

　　中國政府一貫重視人權(quán),堅持不懈地推動人權(quán)事業(yè)的進步和發(fā)展。從上世紀80年代初開始我國大量批準聯(lián)合國的人權(quán)條約,至今我國已參加了二十多個國際人權(quán)條約。1991年11月2日,國務院新聞辦公室發(fā)表《中國的人權(quán)狀況》白皮書,向國內(nèi)外正式表明我國政府對人權(quán)的態(tài)度、立場、基本政策和實踐情況。

　　幾十年來,我國人權(quán)事業(yè)不斷推進,取得了舉世矚目的成果。自1991年第一個人權(quán)白皮書發(fā)表以來,國務院新聞辦相繼發(fā)表了約30個與人權(quán)有關(guān)的白皮書,其中有的白皮書一般性地介紹我國人權(quán)狀況和我國人權(quán)事業(yè)新發(fā)展,有的專門介紹西藏、新疆等具體地區(qū)的人權(quán)狀況,還有針對知識產(chǎn)權(quán)、計劃生育等問題的專題性白皮書和針對婦女、兒童、老年人等特殊群體權(quán)益保障的白皮書。它們具體、動態(tài)地記錄和展現(xiàn)了我國人權(quán)事業(yè)的發(fā)展進程。

　　如果說人權(quán)白皮書是以總結(jié)、宣示為主,側(cè)重于宣傳的話,那么人權(quán)行動計劃則是側(cè)重于政府規(guī)劃和實際行動了。行動計劃牽涉各個政府部門,對它們?nèi)藱?quán)領(lǐng)域的活動形成直接的指導�？梢哉f,從人權(quán)白皮書到人權(quán)行動計劃,這是我國政府發(fā)布人權(quán)權(quán)威性文件的一次新實踐,是一種質(zhì)的飛躍。

　　說它是質(zhì)的飛躍,主要是因為它在性質(zhì)上與以往不同,具有了一種“軟法”的性質(zhì)。從法律上說,國家人權(quán)行動計劃屬于政府關(guān)于人權(quán)保障的階段性政策性文件,雖然本身并不像法律條文一樣具有法律約束力,但是,它是落實尊重和保障人權(quán)的憲法原則以及相關(guān)法律法規(guī)的政策性措施,是結(jié)合政府職責和任務制定的國家規(guī)劃,是憲法和法律在政府工作中的具體化。因為這一類的計劃要求中央和地方各級政府部門切實予以實施和執(zhí)行,既具有指導性,又具有較強的操作性和執(zhí)行力,所以在學理上說屬于廣義上的軟法。

　　政府和社會協(xié)力的行動指南

　　“軟法之治”的特點是,其設(shè)定的規(guī)則、任務和目標的實現(xiàn)不是僅僅與公安、檢察、法院等司法部門有關(guān),更與所有政府部門以及全社會密切聯(lián)系。它比傳統(tǒng)的、狹義上的法律規(guī)則更具體、更具有操作性,而且更貼近生活,并面向所有社會成員。

　　國家人權(quán)行動計劃首先是一個政府的工作計劃,與政府有直接的關(guān)系。被學界稱為“國家人權(quán)行動計劃之父”的澳大利亞專家比爾·巴克曾經(jīng)在國際上較早地推動了聯(lián)合國通過關(guān)于國家人權(quán)行動計劃的文件。他這樣評論此種計劃的作用:“人權(quán)行動計劃可以促進對人權(quán)目標作出更加集中的政治承諾,可以在整個政府管理體系——包括通常被認為不屬于人權(quán)組成部分的領(lǐng)域內(nèi),整合推進人權(quán)的活動。而且,人權(quán)行動計劃意味著認可應該向人權(quán)活動分配大量的資源。通過這些機制,可以更加有效地實現(xiàn)重要的人權(quán)目標。”

　　可以說,所有政府部門的工作都是與人權(quán)相關(guān)的工作,但是僅僅相關(guān)還不夠,制定和實施國家人權(quán)行動計劃的過程其實就是主動地從人權(quán)的視角來規(guī)劃和行動,使人權(quán)實現(xiàn)獲得最大化的過程。

　　而且,只是由政府自己采取措施予以落實也常常是不夠的,實際上,它往往涉及全社會綜合、系統(tǒng)性地努力。

　　實際上,我國新一期人權(quán)行動計劃的起草過程就具有較強的民主性和社會參與度。計劃是在中央和國家機關(guān)各相關(guān)部門共同努力和社會各界廣泛參與下制定的。中國政府成立了國務院新聞辦和外交部牽頭、56個中央和國家機關(guān)以及人民團體、非政府組織組成的國家人權(quán)行動計劃聯(lián)席會議機制。而且,自去年9月以來,國務院新聞辦組織專門力量,在國家人權(quán)行動計劃聯(lián)席會議成員單位提供材料的基礎(chǔ)上,邀請南開大學、四川大學、中國社會科學院、上海社會科學院、中央黨校等高校和科研單位的專家參與撰寫工作。計劃廣泛征求社會各界的意見和建議,經(jīng)過十多次反復研究討論、修改,最終完成定稿。

　　任何好的計劃,關(guān)鍵還在于落實。新計劃特別增加了“實施和監(jiān)督”一章,其中強調(diào)中央和國家機關(guān)各有關(guān)部門、各級地方政府應高度重視,結(jié)合各部門工作職責和各地區(qū)特點,采取切實有效的措施完成行動計劃確定的各項目標任務；要求將行動計劃納入人權(quán)教育和培訓的內(nèi)容,并鼓勵新聞媒體在行動計劃的宣傳、實施和監(jiān)督方面發(fā)揮積極作用。特別值得一提的是,計劃提出要尊重和發(fā)揮人民群眾的主動性、積極性和創(chuàng)造性,創(chuàng)新社會管理機制,發(fā)揮社會組織在人權(quán)保障中的建設(shè)性作用。

　　可見,該計劃不僅僅與政府部門有關(guān),也與全社會密切聯(lián)系。在黨和政府的領(lǐng)導與主導下,全社會的共同參與和貢獻將是國家人權(quán)行動計劃獲得有效落實的基本保障。

　　重視國際法的吸收與轉(zhuǎn)化

　　目前,根據(jù)聯(lián)合國人權(quán)事務高級專員辦公室的統(tǒng)計,世界上包括我國在內(nèi)只有29個國家開展了制定國家人權(quán)行動計劃的實踐,也只有8個國家制定兩次以上的國家人權(quán)行動計劃,只有墨西哥制定了三個國家人權(quán)行動計劃。值得一提的是,美國等一些經(jīng)常在人權(quán)方面對我國指手畫腳的西方國家并沒有制定這樣的計劃。而制定該計劃是聯(lián)合國早在1993年維也納世界人權(quán)大會通過的《維也納宣言和行動綱領(lǐng)》中就大力倡導的。在國際人權(quán)領(lǐng)域,國家人權(quán)行動計劃被視為衡量一國政府是否重視人權(quán)的一項指標。

　　三十多年來,我國的改革開放和民主法治建設(shè)取得了引人矚目的成就,人權(quán)事業(yè)也不斷取得進步和發(fā)展。2004年我國修訂憲法,規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”,為人權(quán)事業(yè)的進一步發(fā)展奠定了堅實的根本法基礎(chǔ)。近年來,我國政府倡導以人為本的科學發(fā)展觀又為該計劃的制定提供了重要的政策依據(jù)。保護人權(quán)的內(nèi)容已經(jīng)寫進了國家國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃和“十二五”規(guī)劃,也寫進了執(zhí)政黨中國共產(chǎn)黨的《章程》和黨的第十五次、第十六次和第十七次全國代表大會的報告當中。

　　我國新一期國家人權(quán)行動計劃的內(nèi)容也很重視對我國批準或者參加的國際人權(quán)公約等國際標準的吸收和轉(zhuǎn)化。除了直接規(guī)定國際人權(quán)條約義務的履行和積極開展國際交流與合作的內(nèi)容外,整個計劃的結(jié)構(gòu)、權(quán)利分類、概念和具體內(nèi)容都很大程度地與國際人權(quán)標準保持了一致。在兒童權(quán)利部分,計劃強調(diào)“根據(jù)兒童最大利益原則,切實保障兒童的生存、發(fā)展、受保護和參與的權(quán)利”。兒童最大利益原則就是《兒童權(quán)利公約》的核心原則,它要求所有工作要考慮兒童權(quán)利,并努力做到兒童優(yōu)先。又比如,在促進性別平等方面,一個新的提法是,要求“加強性別統(tǒng)計工作。完善對經(jīng)濟和社會發(fā)展領(lǐng)域的分性別數(shù)據(jù)的收集和發(fā)布”。加強分性別統(tǒng)計,正是聯(lián)合國和相關(guān)條約機構(gòu)大力倡導的工作,對于促進立法、決策的科學性,切實推動性別平等具有重要意義。

　　在國際法上,一般強調(diào)通過國內(nèi)法吸收和轉(zhuǎn)化國際法中的原則和規(guī)則。而除了嚴格意義的正式的法律法規(guī)吸收和轉(zhuǎn)化之外,國家人權(quán)行動計劃一類具有軟法性質(zhì)的政策性文件的吸收和轉(zhuǎn)化同樣具有重要意義。

　　人權(quán)事業(yè),沒有最好,只有更好!我們相信,第二期《國家人權(quán)行動計劃》的制定和實施,必將有力地推動中國人權(quán)事業(yè)的發(fā)展。