財力統(tǒng)籌：高質量發(fā)展的重要保障

　　作者：李華（山東大學經濟學院）

　　黨的十八屆三中全會確立財政是國家治理的基礎和重要支柱，將財政從經濟層面拓展到國家治理高度。財力問題是財政運行的基礎和重要內容，完善財力統(tǒng)籌管理既是構建現(xiàn)代財政制度的重要內容之一，也是實現(xiàn)高質量發(fā)展的基礎保障。

　　財力統(tǒng)籌管理保障政府履職

　　財力指政府在一定時期內可以支配和使用的財政資金，強調財政資源的可支配性。與此高度相關的財政范疇是收入和財源。前者著重于資金流量，后者著重于資金來源。收入、財源和財力管理對應的工作重點分別是籌集、建設和分配。財力統(tǒng)籌管理是財政資源在收支規(guī)模、收支結構、政府層級以及不同時期等多個層面的通盤管理，著眼于國家整體利益、長遠利益和我國現(xiàn)實，運用系統(tǒng)論構建新時期的國家財力觀和科學理財觀，有助于保障各級政府履行職能。實施國家財力統(tǒng)籌管理的制度目標是建立統(tǒng)一規(guī)范、運行通暢的現(xiàn)代財力管理體系，形成大財政、大預算、大資產的管理格局，以進一步提高財政資金配置效率；政策目標是統(tǒng)籌推動財政增收和提質增效，破解財政收支矛盾，增強財政可持續(xù)性，為高質量發(fā)展提供充足的財力保障。

　　20世紀90年代中期以來，我國財政從預算監(jiān)督角度分設為預算內和預算外，財政運行中存在較大規(guī)模的預算外資金，對財力的透明度、政府的公信力和資金統(tǒng)籌使用產生了不利影響。1998年，我國提出所有政府收支納入預算管理，并在黨的十六屆三中全會中首次提出“實行全口徑預算”。2011年，財政部全面取消預算外資金，由此開啟了財政資源統(tǒng)一管理的進程。2014年修訂的《中華人民共和國預算法》明確規(guī)定，政府的全部收支納入預算，預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。財政資源分別劃歸不同性質的預算進行管理，并逐步推進部門和單位收入統(tǒng)籌管理，要求各部門和單位依法依規(guī)將取得的包括事業(yè)收入、事業(yè)單位經營收入等非財政撥款收入在內的各類收入納入部門或單位預算；加大收入統(tǒng)籌力度，盤活存量，充分挖掘釋放各種閑置資源潛力；加強政府性資源統(tǒng)籌管理，將依托行政權力、國有資源（資產）獲取的收入以及特許經營權拍賣收入等按規(guī)定全面納入預算；不同預算之間實行打通和劃轉。例如，地方政府債務根據(jù)不同的性質分別納入不同的預算進行管理。再如，按照《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》，國有資本存量的10%撥入全國社保基金，用于彌補社保體系建立初期未繳費或者繳費不足部分形成的資金缺口，并在中央和地方層面進行試點。可以說，財力統(tǒng)籌管理存在制度基礎和實踐基礎。

　　財力統(tǒng)籌兼具必要性與可行性

　　綜合來看，推進國家財力統(tǒng)籌管理，包括四個方面的內容。一是國家財力來源統(tǒng)籌管理。一方面，運用市場化手段實現(xiàn)資金盤活、資產運營和資源變現(xiàn)。落實預算執(zhí)行進度，加強預算執(zhí)行動態(tài)管理，及時清理結余資金，統(tǒng)籌用于重點急需領域；完善國有資產清查和動態(tài)監(jiān)管制度，提高國有資產運營績效；統(tǒng)籌推進自然資源產權制度改革，提升土地、礦產和水等資源利用價值。另一方面，在全口徑預算管理制度下，強化政府性基金預算、國有資本預算、社會保險基金預算與一般公共預算的統(tǒng)籌調配，加強資金來源和項目的銜接，加大和規(guī)范預算間的調入力度，避免預算交叉安排，并將圍繞一般公共預算制定改革方案的做法擴展到圍繞全部政府收支統(tǒng)籌推進財政改革。

　　二是國家財力收支統(tǒng)籌管理。從源與流的關系出發(fā)，財政收支必須在統(tǒng)一的框架內安排。我國正處于轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經濟結構、轉換增長動力的攻堅期，需求收縮、供給沖擊、預期轉弱壓力不減，從中長期來看，財政收支矛盾將呈加劇態(tài)勢。財力統(tǒng)籌管理中收支同步是確保財政可持續(xù)性的首要內容。為此，必須根據(jù)財政收入支撐能力安排財政支出，堅持以收定支、量入為出，從嚴控制一般性支出，提高預算支出分配與項目規(guī)劃或實施的銜接度。此外，財政改革要兼顧財政收支的影響，可考慮逐步建立稅式支出預算，充分預判財政減收及其經濟社會影響。此外，從收支組織形式上看，財政部門內部不能有太多的切割，財政部門與其他部門也需實現(xiàn)協(xié)同。

　　三是國家財力政府間統(tǒng)籌管理。多級財政體制下，政府職能的科學劃分和財力的合理配置是確保各級政府實現(xiàn)職能的前提。特別是在高質量發(fā)展要求下，創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念都對完善財政體制提出了直接要求，提高資源配置效率、克服公共產品外部性、實現(xiàn)分配的公平性以及建立全國統(tǒng)一大市場，意味著財力在政府間統(tǒng)籌管理。一方面，依據(jù)受益范圍、兼顧公平與效率，合理劃分不同層級政府的職能，在承辦、協(xié)助和資助性事務中確保財力保障，注重多級財政關系間的相互協(xié)調，解決縱向財政失衡問題。另一方面，充分發(fā)揮我國強大的社會動員能力和政府間合作機制，構建有中國特色的財政資源統(tǒng)籌和橫向轉移支付制度，為實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展奠定基礎。

　　四是國家財力周期性統(tǒng)籌管理。逆周期調節(jié)要求財政資源的運用逆經濟運行而動，通過財政資源的逆向釋放實現(xiàn)穩(wěn)經濟的目標；跨周期調節(jié)強調財政資源統(tǒng)籌要加強中期財政規(guī)劃管理，即微觀項目實行全生命周期管理，進行全過程績效評估和全流程管理，將全生命周期內對財政收支的影響納入財政規(guī)劃；宏觀管理要加強中期財政規(guī)劃，實行跨年度預算平衡，強化中期財政規(guī)劃對年度預算的約束。此外，地方政府舉借債務也應嚴格落實償債資金來源，科學評估預期償債收入，合理制定償債計劃，并在中期財政規(guī)劃中如實反映。

　　切實推進我國財力統(tǒng)籌管理

　　為實現(xiàn)經濟社會高質量發(fā)展，我國推進財力統(tǒng)籌管理的基本思路如下。

　　一是保持經濟持續(xù)健康發(fā)展，夯實財力基礎。通過培育、壯大、優(yōu)化財源，尤其是自主創(chuàng)新能力和人力資本積累，完善產業(yè)鏈、暢通供應鏈、提升價值鏈，增強中國經濟發(fā)展韌性，做大財力“蛋糕”。通過發(fā)展經濟，提升財政收入質量，提高國有資產運營收益，優(yōu)化稅制結構，逐步增加所得稅的收入規(guī)模及其占稅收總收入的比重，建立自然人稅收管理體系，促進國家財力可持續(xù)增長。

　　二是以提升國家治理能力為導向，健全財力統(tǒng)籌管理機制，完善制度基礎。按照政府職能實現(xiàn)的效率原則確定財政資源統(tǒng)籌的模式和力度，建立“大財源”統(tǒng)籌管理運行機制，包括預算資金統(tǒng)籌調配使用機制、資產統(tǒng)一管理運營機制、資源流動與變現(xiàn)機制等；從國家事權（政府職能）與財政財權（財政邊界）的關系出發(fā)，確定財政資源予取的邊界，按照財政資源“用之于民，取之于民”的原則，從收支層面確定財力規(guī)模和統(tǒng)籌廣度；建立科學規(guī)范的政府間財政關系，推進政府間合作與財力統(tǒng)籌安排；適時和超前采取逆向調節(jié)政策，實行周期內財力統(tǒng)籌，提高財政宏觀調控的前瞻性與有效性。

　　三是依托數(shù)字財政提高信息管控能力，提升技術基礎。在政府及部門預算管理、預算過程、項目周期和預算數(shù)據(jù)管理中實行“一體化”管理，實現(xiàn)中央和地方財政系統(tǒng)信息貫通；積極推動財政與人力資源和社會保障、稅務、人民銀行、審計、公安、市場監(jiān)管等部門基礎信息的共享共用；建立全覆蓋、全鏈條的財政資金監(jiān)控機制，加強財政資源統(tǒng)籌管理的系統(tǒng)集成、協(xié)同高效，提高管理規(guī)范化、科學化、標準化水平和預算透明度。